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On évoque souvent comme cause de la crise au Nord du Mali un déficit de décentralisation du pouvoir en direction de cet Hinterland en grand retard de développement économique et social. Cela ne parait pas juste, car dès son accession à l’indépendance, le Mali s’est doté d’une constitution qui instituait le découpage du territoire national en six régions dites économiques pour accompagner son plan de développement quinquennal.

Cette initiative ne résultait ni d’un mimétisme ni d’une quelconque pression de l’extérieur. Elle était simplement dictée par une claire vision de bonne gouvernance devant assurer une domination effective de l’espace pour l’immense ex-colonie du Soudan français. Ce fut en tout cas une option politique contraire au choix délibéré de la colonisation française pour un centralisme politico-administratif d’essence jacobine dans toutes ses colonies d’Afrique noire au sud du Sahara.

Si elle a échoué, c’est certainement à cause de l’insuffisance de délégation de pouvoir et surtout de ressources financières et humaines aux autorités décentralisées. Il est vrai que l’option socialiste des dirigeants des deux premiers régimes, avec sa lourdeur bureaucratique, n’a pas favorisé le fonctionnement à souhait des institutions de décentralisation comme l’Assemblée régionale et le gouvernorat. Mais en réalité, il faut surtout déplorer un manque cruel de repère de leur part dans la conception et dans la mise en œuvre du projet de décentralisation.

Prenant en référence la Charte du Mandé qui est en quelque sorte une déclaration de politique générale de l’Empereur Soundiata Kéita lors de son avènement en 1236, on est agréablement surpris de constater l’existence d’une option de décentralisation du pouvoir de l’Empereur en faveur des rois et chefs de tribus vassaux pour gérer les affaires internes de leurs états respectifs. Mais ce n’était pas encore la décentralisation au sens républicain. La raison en est que l’on avait affaire à des régimes plutôt aristocratiques que démocratiques.

Cette option de décentralisation du pouvoir reposait en fait sur la reconnaissance par la Charte du Mandé du droit des peuples, c’est-à-dire ici, les groupes ethniques à se gouverner eux-mêmes. C’est la raison pour laquelle les grands empires soudanais de la période précoloniale avaient plutôt une structure d’Etat fédéral dans laquelle l’empereur ou « Mansa » coiffait seulement des rois ses pairs qui lui ont prêté allégeance. Ces derniers jouissaient en même temps d’une totale indépendance en ce qui concerne la gouvernance de leurs Etats respectifs.

Le pouvoir de tutelle de l’empereur ou « Mansa » se manifestait surtout par la présence permanente d’un chargé de mission, sorte de « missi-dominici » dont le rôle se limitait à la collecte pour le « Mansa » des contributions financières ou en nature, payées sous forme de tribut par les rois vassaux. C’est grâce à ce type de décentralisation que les trois grands empires Soudanais, Ghana, Mali, Songhoy ont fait preuve d’une réelle stabilité politique et d’une prospérité économique incontestable.

Les témoignages des voyageurs arabes contemporains, comme Ibn Batouta, ne laissent là-dessus aucun doute. Pour s’en convaincre davantage, on peut imaginer l’explosion démographique qui s’en est suivie alimentant sans cesse les flux de déportation d’esclaves noirs par terre et par mer pendant des siècles et des siècles. Il est certain que cette organisation de type fédéral réussit encore de nos jours pour les grands ensembles politiques, si on prend le cas de la Cédéao et de l’Uémoa.

Mais en ce qui concerne la décentralisation à l’intérieur de l’Etat, c’est une autre question. Il semble en vérité que dans ce cas, la décentralisation a quitté maintenant le cadre classique d’organisation administrative pour faire partie de l’arsenal des moyens juridico-politiques de développement accéléré. C’est sous cet angle qu’il faut l’envisager dans la solution de la crise au Nord du Mali.

Sans céder aux visées irrédentistes de la rébellion touareg, l’Azawad de Kidal souffre cruellement de l’absence de l’Etat malien à cause de son extrême éloignement de la capitale Bamako (près de 2 000 km). D’où la nécessité de rapprocher le pouvoir des administrés par une réelle délégation de pouvoir. Toutefois, celle-ci pose un certain nombre de préalables pour être effective dont :

1) La volonté de délégation de pouvoir affirmée par l’autorité centrale qui doit tenir compte des limites imposées par son besoin de souveraineté ;

2) Le bien-fondé clairement manifesté de délégation de pouvoir à l’autorité locale qui doit spécifier en même temps son champ d’application effectif ;

3) L’évaluation des capacités humaines, financières et techniques de la structure décentralisée pour l’utilisation correcte de la délégation de pouvoir ;

4) L’estimation des soutiens attendus de l’autorité centrale ;

5) La prévention des conflits de compétences et des voies de recours pour leurs solutions.

En ce qui concerne la volonté de délégation de pouvoir pour la région de Kidal, elle n’est nullement confirmée à cause d’une part des problèmes d’insécurité aux frontières sahariennes nécessitant une présence renforcée de l’autorité de l’Etat et d’autre part, la permanence d’une crise identitaire chez les Kel Tamasheq aux velléités irrédentistes. Tant que ces réalités persistent dans la zone de l’Azawad, il serait difficile d’escompter sur une volonté réelle de décentralisation chez l’autorité centrale en faveur de la zone de l’Azawad de Kidal.

Maintenant, s’agissant du bien-fondé de la demande de délégation de pouvoir en vue d’ériger cette zone en structure décentralisée, soit collectivité territoriale ou région autonome, il n’est nullement prouvé par les conditions de vie actuelle des communautés vivant dans l’Azawad de Kidal. En effet, non seulement ces communautés dont, en plus des Touareg, il faut citer les Arabes, les Bellahs, les Peulhs et les Sonrhaï, ne présentent aucune solidarité autour d’un projet social commun de vivre ensemble, mais également, elles sont empêtrées dans les conflits patrimoniaux de partage des terres de culture et de pâturages permanents de la Vallée du Niger ainsi que dans des querelles ataviques de nature purement raciste.

Les Touareg, en réalité, majoritaires dans cet ensemble, se sont montrés incapables de tisser des relations territoriales avec les autres communautés. Chez eux, les relations sont plutôt personnelles sous une forme pyramidale, chaque individu se rattachant à une fraction et la fraction à une tribu avec, à sa tête, un chef emblématique.

Par conséquent, l’Azawad, dans sa configuration actuelle ne répond à aucun des critères de découpage de collectivités territoriales, notamment celui d’une tradition de vivre ensemble dans un espace géographique bien défini dont on partage les ressources naturelles par des activités économiques complémentaires.

C’est pourquoi, il est préférable de revenir au découpage de la région de Gao de 1962, pour une solution viable de la crise au Nord du Mali. En effet, ce découpage a tenu compte de la longue tradition de vivre ensemble des nomades blancs pâtres ou bergers de l’Azawad avec les paysans noirs riverains du fleuve Niger. Il reposait ainsi sur la complémentarité des ressources et des activités de ces zones naturelles pour un développement intégré.

Le choix de Gao, la grande métropole des Askia comme capitale n’était non plus fortuit à cause de son rôle polarisant dans la vie humaine de l’ensemble de ces communautés humaines. Sa situation privilégiée à l’intersection de la fameuse voie transsaharienne Nord – Sud du Caire au Cap et de la grande route de liaison Est-Ouest de Dakar à Djibouti est un avantage certain dans le projet monumental de l’intégration africaine.

Tout compte fait, des atouts sérieux qui peuvent même accélérer la mise en valeur de l’immense hinterland du Nord-Mali en favorisant un véritable développement intégré entre les diverses communautés sans considération d’origine, de race, de religion et de mode de vie comme l’ont toujours souhaité les dirigeants du Mali.

Si l’empire du Mali a opté, en son temps, pour une structure fédérative, la République du Mali, après l’échec de la Fédération du même nom avec le Sénégal en 1960, ne semble pas disposée à créer sur son territoire national un quelconque embryon d’Etat par la voie de la décentralisation. Car le contexte géopolitique et géostratégique actuel de la bande sahélo-saharienne avec les convoitises évidentes des ressources du Sahara par les grandes puissances économiques et les multinationales capitalistes, incite plutôt l’Etat malien à renforcer sa présence dans le Nord du Mali avec des forces militaires de défense et de sécurité.

Que cela provoque chez les Kel Tamasheq de l’Adrar des Ifoghas, un sentiment de frustration, ne saurait justifier les prétentions irrédentistes de cette communauté qui s’est toujours marginalisée dans les regroupements territoriaux. D’ailleurs, le retard de développement qu’elle a accusé depuis son érection en région à part entière, est la preuve tangible qu’on a fait fausse route et qu’il faut revenir à la situation antérieure qui a de surplus donné beaucoup de satisfaction.

En effet, il n’est pas raisonnable de créer des régions de développement sur la base du seul critère de découpage administratif colonial de l’administration de commandement qui tient compte seulement des distances. La vraie décentralisation a pour finalité d’accélérer le développement à la base. Elle est en même temps un cadre idéal d’exercice de la démocratie. En effet, il ne faut pas se bercer d’illusions en pensant que l’Afrique noire est entrée dans la phase du régime démocratique qui correspond à un stade de l’évolution de l’humanité lié à deux phénomènes décisifs dont la révolution scientifique et industrielle et l’urbanisation de la population.

En effet, ces deux phénomènes historiques ont provoqué l’effondrement de la société traditionnelle et en même temps la libération de l’individu de toutes sortes d’aliénations culturelles qu’on désigne sous le nom de traditions avec les dépendances par rapport à la religion ou aux croyances ancestrales mais aussi par rapport à la famille, au pouvoir et aux us ou coutumes devenus obsolètes.

C’est seulement quand l’homme se serait libéré de toutes ces aliénations qu’il pourrait s’intégrer à de nouvelles communautés construites sur une base égalitaire comme la famille nucléaire, le parti, la Commune, l’Etat républicain. Ce pari reste à gagner par un combat quotidien de développement accéléré à tous les niveaux de la vie sociale et économique. Il s’agira de faire l’économie du temps, en s’appropriant les acquis du progrès assurés par la mondialisation de l’économie et la IIIè révolution scientifique et technologique qui est celle du Numérique et de l’Internet.

Aux Assises de Kouroukanfouga, on parla certainement de décentralisation du pouvoir vers les collectivités territoriales. C’est en tout cas ce qu’on trouve dans le parler « mandenko » traduit par le vocable « ka fanga tièbô » ou « ka fanga ségui sô ».

Les raisons qui pouvaient amener les sages réunis pour la refondation de l’Etat à se pencher dur cette question sont évidentes. Tous avaient en souvenir la centralisation à outrance qui a accompagné tout le règne de Soumaoro Kanté. Les rois ou « fama » étaient devenus des souverains fantoches à la tête de leurs Etats, ne pouvant prendre aucune décision concernant les affaires internes sans l’autorisation du représentant du souverain auquel ils avaient fait allégeance. Tout manquement à cette subordination était interprété comme acte de désobéissance et de trahison châtié avec la dernière rigueur.

A côté de l’argumentation des victimes qui ne voyaient dans le comportement de Soumaoro que de la tyrannie, il faut cependant tenir compte de l’exigence pour le leader de la « Révolution Boula » de faire plier tout le monde à son projet de société : à savoir le refus de la domination des gens du Nord ou Soraka et l’éradication de la traite des esclaves noirs pratiquée par ceux-ci et le retour absolu à l’idolâtrie ou « koussa-ta »[1]. Et si Soumangourou Kanté a été particulièrement sanguinaire au Mandé, c’est en raison des liens matrimoniaux et même de sang qu’entretenaient certains clans du Mandé dont les Kamara et les Konaté avec la famille régnante des Tounka de Wagadou Ghana.

La culture des gens du Nord (les Soraka) était plutôt favorable à la décentralisation du pouvoir. C’est ainsi que l’Empire de Wagadou-Ghana, durant son expansion au Sud a laissé aux communautés noires animistes le pouvoir de régler leurs affaires internes selon leurs us et coutumes, n’intervenant que pour les tâches régaliennes de faire la guerre, de garantir la libre circulation des personnes et des biens, de combattre l’insécurité, de développer la production agricole et minière.

C’est pourquoi à Kouroukanfouga, Soundiata Kéita qui se voulait surtout un rassembleur de peuples n’eut aucune difficulté à faire accepter par ses pairs la décentralisation comme instrument privilégié de bonne gouvernance. Le contenu, ainsi que les modalités d’application de la décentralisation furent l’objet de plusieurs articles de la Charte du Mandé. Ce que l’on constate, c’est assurément la volonté de faire accepter le pouvoir souverain du Mansa sans provoquer la déchéance des détenteurs traditionnels du pouvoir.

Aussi, la nécessité s’imposa de partager ce pouvoir étatique d’abord au niveau central avec les clans dits princiers (Konaté, Koité, Tounkara, Bérérté, Koulibaly, Somano) et au niveau local avec les 22 rois et chefs de guerre ayant fait allégeance. Il en résulta d’abord un encadrement du « Mansa » ou Empereur par un grand conseil, un aréopage de grands dignitaires dont en plus des grands dynastes, les grands chefs de guerre comme Toramakan Traoré et Facoly Doumbouya, le chef des Nyamakala Balla Fasséké Kouyaté, le chef des chasseurs et le chef des esclaves de la maison royale.

Ensuite, pour la décentralisation territoriale, on constate deux niveaux comme aujourd’hui, le niveau collectivité territoriale correspond au pays aux délimitations précises et le niveau collectivité locale avec le grand village communautaire différent du village clanique, embryon de la ville désigne « kafo » qui s’oppose à « Mara », un simple chef-lieu de circonscription administrative.

Ainsi à la tête des collectivités territoriales dont les limites coïncident à peu près à celles des chefferies traditionnelles, les anciens rois ou « fama » jouissaient d’une totale souveraineté dans la gestion de leurs affaires internes. Toutefois, la tutelle du pouvoir central du « Mansa » ou Empereur était la règle en ce qui concerne l’exercice de l’autorité régalienne pour la guerre et la paix, la défense et la sécurité du territoire pour la production des biens et le commerce, l’exercice de la justice et de la liberté de culte.

Il en était ainsi également au niveau de la collectivité locale, du « kafo » où le conseil des notables c’est-à-dire des chefs de grandes familles lignagères de la cité n’avait d’autres limites à leurs prérogatives de gouvernance que le champ d’application de ce pouvoir de tutelle de l’autorité centrale représentée à l’occasion par un gouverneur ou « Fanga tigui ».

C’est assurément cette technique de décentralisation qui a inspiré les « Pères de l’Indépendance » dans leur politique de décentralisation de l’administration en 1962, avec la création des six régions économiques du Mali dont d’Ouest en Est, celle de Kayes, de Koulikoro, de Ségou, de Sikasso, de Mopti et de Gao. En plus de ces six collectivités territoriales décentralisées avec chacune son assemblée régionale, la seule collectivité locale retenue était celle de Bamako érigée en District pour des raisons d’harmonisation administrative.

Ce que l’on constate dans ce découpage administratif, c’est effectivement la prise en compte de la dimension humaine de la décentralisation totalement ignorée par l’administration coloniale française.

Ainsi, chacune des six régions économiques repose sur une entité historique récente ayant laissé un impact suffisant dans l’organisation de l’espace économique. On pourrait citer le royaume du Khasso et Kayes, la ville du rail pour la première région, le royaume Bamanan de Ségou et la cité de l’Office du Niger pour la troisième région ; le royaume du Kénédougou et Sikasso des Taravélé, la ville-grenier vivrier de tous les temps.

Par ailleurs, succession d’Etats oblige, ce découpage régional a respecté dans ses grandes lignes le tracé des frontières administratives de l’Administration coloniale qui, pendant plus d’un demi-siècle, a contraint sous sa lourde férule diverses communautés à vivre ensemble en paix et dans la concorde souvent malgré leur antagonisme atavique.

Enfin pour conclure sur cette décentralisation à la Malienne, on ne soulignera jamais assez cette option visionnaire des premiers dirigeants maliens sur l’aménagement du territoire de ce vaste Hinterland déshérité pour sortir d’un sous-développement économique quasi-irréversible. Pour eux, il fallait compter sur ses propres forces ; ce qui, en langage clair, signifierait mobiliser toutes les ressources humaines, y compris celles héritées du passé.

C’est pourquoi, la référence à Kouroukanfouga ou la Charte du Mandé pour trouver la meilleure formulation d’une décentralisation en faveur du Nord du Mali est presque incontournable quand on sait que les techniques de décentralisation initiées depuis les Assises ont largement contribué au maintien de la paix et au progrès du développement dans cet espace malien pendant de longs siècles malgré un environnement hostile du point de vue physique comme humain.

Doit-on sous-estimer tout ce que le génie de ce vaillant peuple a inventé comme moyens pour résister à l’avancée inexorable du désert du Sahara avec son corollaire de déficit pluviométrique chronique et de dégradation accélérée des moyens de production usuelle ? Doit-on aussi sous-estimer qu’il a réussi pour une cohabitation jamais assurée d’avance entre paysans noirs sédentaires du Sud et pâtres nomades blancs du Nord ?

Il n’y a sûrement pour le développement du Mali d’autre alternative que la décentralisation ; mais il s’agit, avant tout, d’une décentralisation susceptible de mobiliser toutes les ressources humaines à la base, pour un développement fait pas l’homme et pour l’homme.

La décentralisation doit définir un espace de solidarité pour le développement à la base. Dans cet espace de solidarité, les acteurs de la décentralisation qui en sont, en même temps, les bénéficiaires doivent tirer des avantages certains pour leur bien-être général évalué en termes de taux de satisfaction des besoins sociaux (école, santé), des besoins en infrastructure (voies et moyens de communication), des besoins économiques (de production et de consommation), des besoins de financement (banques populaires et de microcrédits).

C’est en cela que la structure décentralisée décharge l’Etat d’une grande partie de ses tâches de développement, ce qui justifie pleinement la rétrocession par l’autorité centrale des ressources budgétaires à l’autorité décentralisée vue sous l’angle du développement à la base ; la décentralisation administrative devient une notion tout à fait dépassée à laquelle il faudrait substituer celle de « l’Administration participative » à plusieurs niveaux soit local avec les communes urbaines et rurales, soit territorial avec les collectivités des cercles et de régions. Cela rendrait en tout cas plus lisible la coexistence à ces différents niveaux de découpage administratif d’autorités déconcentrées et décentralisées.

Ces considérations qui semblent avoir guidé les artisans du premier projet de décentralisation au Mali indépendant découlent des motivations profondes des sages de Kouroukanfouga de donner à l’Empire du Mali en gestation, une structure décentralisée à deux niveaux : soit celui de collectivité territoriale ou pays appelé en Mandenko « djamano » et celui de collectivité locale ou commune désignée sous le nom de « kafo ». Il est bon qu’on s’en souvienne dans tout projet de décentralisation au Mali en ne perdant jamais de vue que c’est une œuvre de longue haleine qui, quoique plongeant ses racines dans un passé très ancien, reste toujours perfectible.

Pr. Ousmane Sidibé

(ancien homologue d’expert à la Réforme administrative du Mali)

09 Novembre 2013