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Dans cette contribution fort intéressante et riche d’enseignements aux travaux des Etats généraux sur la corruption, l’honorable Konimba Sidibé propose cinq recettes miracles pour éradiquer la corruption au Mali.

1. Introduction

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La corruption est actuellement l’un des freins les plus importants au développement économique et social de nombreux pays en développement dont le Mali. Depuis des décennies, très peu de ces pays ont réussi à faire des progrès décisifs dans la lutte contre ce mal en dépit de la multiplicité des actions entreprises à cette fin.

Très souvent, le manque de volonté politique est avancé comme la principale, voire l’unique raison de cet échec. S’en arrêter à ce constat ne permet pas de dégager des pistes pour une lutte efficace contre la corruption. Il faut aller plus loin en essayant de cerner les piliers sur lesquels reposent la corruption, cerner toutes les manifestations concrètes de celle-ci et les mécanismes à travers lesquels elle impacte négativement sur le développement économique et social.

La présente communication préparée dans le cadre des Etats généraux sur la corruption porte uniquement sur les piliers de la corruption au Mali, les autres aspects signalés ci-dessus étant traités de manière approfondie dans d’autres communications. La corruption est entendue ici dans son sens le plus large, à savoir «l’abus d’une fonction publique pour le profit personnel, ainsi que pour celui du parti, du groupe ethnique et de la classe sociale de ceux qui la pratiquent. Elle englobe le versement de pots-de-vin, la fraude, l’escroquerie, le clientélisme, le népotisme et le trafic d’influence»1 Autrement dit, il s’agit de toutes sortes d’abus dans la gestion publique pour servir des intérêts privés au détriment de l’intérêt général.

Nous avons retenu cinq piliers importants à la corruption et établi une hiérarchie de cinq priorités pour la combattre efficacement.

Les cinq piliers en question sont : (i) la domination de l’Etat par les élites à la recherche de la rente de la corruption ; (ii) la grande toile de réseau clientéliste tissé sur l’appareil d’Etat : (iii) l’instrumentalisation ou la «crise» de l’Etat pour produire la rente de la corruption ; (iv) la crise des valeurs sociales ; (v) la faiblesse des contre-pouvoirs et de l’obligation de rendre compte de la gestion des affaires publiques,

Pour affaiblir ces piliers, la hiérarchie des cinq priorités retenues se présente comme suit : (i) desserrer la toile des réseaux clientélistes sur l’appareil d’Etat ; (ii) renforcer le contrôle externe indépendant de la gestion des affaires publiques et diffuser largement les rapports des institutions de contrôle concernés ; (iii) reformer l’Administration publique et la Justice ; (iv) renforcer la pression de la société sur les dirigeants en faveur de la bonne gestion des affaires publiques ; (v) affaiblir l’alliance des élites autour de la rente de la corruption.

Mais avant de passer en revue ces piliers de la corruption et la hiérarchie des priorités pour la combattre efficacement, nous pensons qu’il est nécessaire de faire un point sommaire sur la gravité de ce mal au Mali.


2. Gravité de la corruption au Mali

La mesure la plus connue du niveau de la corruption dans le monde est l’Indice de perception de la corruption (IPC) de Transparency International qui mesure le degré de corruption selon les perceptions des acteurs des milieux d’affaires et des experts dans les différents pays. Le score accordé à chaque pays varie de 0 (très corrompu) à 10 (haute probité).

La référence à l’IPC classe le Mali parmi les pays à niveau de corruption élevé et où la corruption s’est aggravée entre 2004 et 2007 comme il ressort du tableau ci-dessous.


Année IPC Rang dans le monde

2004 3,2 77e sur 146

2005 2,9 88e sur 159

2006 2,8 99e sur 163

2007 2,7 118e sur 179 pays classés

2008 3,1 96e sur 180 pays classés

L’Afrique est le continent le plus touché par le phénomène : en 2008, seuls trois pays africains sur 51. soit 7,7 % ont un IPC supérieur ou égal à 5 (ce pourcentage étant de 29,5 % pour les 180 pays classés).

D’autres études ont mis en évidence le degré de gravité de la corruption au Mali. Parmi ces études figure celle de la Banque Mondiale de 1999, et celle de la CEA de 2002 sur la gouvernance au Mali2
Dans l’étude Banque Mondiale, la corruption est qualifiée de :

– Systémique : tous les domaines de la gestion publique sont touchés, notamment : la gestion des ressources humaines de l’Etat ; la prestation des services publics ; la gestion des fonds publics et du patrimoine de l’Etat.

– Endémique : elle paralyse le fonctionnement des institutions et l’économie nationale

Et selon l’enquête menée auprès des ménages en 2002 dans le cadre de la seconde :

– la corruption est le 3e problème national après la pauvreté et le chômage ;

– perception de la corruption par les élites maliennes :

– le pouvoir exécutif est complètement ou largement corrompu pour 41 % de l’élite et quelque peu corrompu pour une proportion égale ;

– l’appareil judiciaire est complètement ou largement corrompu pour 59% de l’élite et quelque peu corrompu pour 30 %,


3. Les cinq piliers de la corruption

3.1 La domination de l’Etat par les élites à la recherche de la rente de la corruption

A l’indépendance en 1960, l’élite d’instruits a hérité de l’appareil de l’Etat mise en place par le colonisateur. Groupe social dominant de l’époque de par le rôle qu’il a joué pendant la colonisation et dans la lutte pour l’indépendance, cette élite a rapidement étendu son hégémonie sur l’appareil d’Etat qu’il a reformé pour en faire l’acteur dominant de la vie économique et sociale conformément à son orientation socialiste.

L’Etat est devenu l’acteur économique majeure en érigeant son monopole sur des pans entiers de l’économie, un monopole exercé par de nombreuses entreprises publiques. La lutte des élites opposées à l’orientation socialiste (des intellectuels, des officiers et des opérateurs économiques) a abouti au renversement du régime socialiste par un coup d’état militaire en 1968 et l’option pour le libéralisme économique.

Ce libéralisme économique a été construit progressivement dans le cadre d’une alliance entre les dirigeants de l’Etat (civils et militaires) et les opérateurs économiques basée sur l’instrumentalisation de l’Etat au profit de ces deux groupes qui dominent l’appareil d’Etat.

Leur base économique étant extrêmement faible à l’origine, la passation et l’exécution des marchés publics, et les entreprises publiques ont servi de premiers vecteurs à cette démarche longtemps après la proclamation du libéralisme économique. Ces instruments ont permis aux dirigeants de l’Etat de faire des transactions commerciales avec certains opérateurs économiques privés à des conditions particulièrement favorables pour chacune des parties au détriment de l’intérêt général.

La quasi-totalité de ces entreprises publiques ont donc cumulé des déficits et survécu pendant longtemps grâce à des subventions de l’Etat avant de faire faillite ou d’être privatisées sous la pression du FMI et de la Banque Mondiale. Certains dirigeants de l’Etat ont eu recours à des opérateurs économiques privés (des prête-noms), pour investir leur part de rente dans des affaires qui bénéficiaient de toutes sortes de privilèges (octroi de marché public sans concurrence réelle, non-paiement d’impôts et taxes, etc.).

Parallèlement, on a assisté à une marchandisation progressive de tous les services publics. Progressivement, la logique de la satisfaction des intérêts privés par les agents du secteur public au détriment de l’intérêt général a prévalu dans la gestion des affaires publiques. Bien que n’étant pas l’objet de la présente communication, il nous paraît utile de rappeler simplement les principaux domaines de la corruption qui feront chacun l’objet de communications spécifiques aux Etats Généraux. Il s’agit de :

– la prestation des services publics : aucun secteur de prestation de services publics n’échappe aujourd’hui à la corruption. Le trafic d’influence, le népotisme, le paiement de pots-de-vin sont souvent incontournables pour accéder à des services publics auquel on a droit: la justice, l’éducation, la santé, la sécurité (police et gendarmerie). Par ailleurs la corruption permet aussi à des usagers de bénéficier de services publics dans des conditions irrégulières.

Les secteurs de l’éducation et de la santé qui ont longtemps résisté à ce fléau ont fini par succomber. Selon le baromètre mondial de la corruption 2007 de Transparency International, les domaines de l’éducation et de la santé, secteurs cruciaux pour le développement humain, sont après la police, les plus touchés par la petite corruption en Afrique.

Plus grave encore, ce même rapport 2007 fait apparaître que ce sont les plus démunis qui sont les plus souvent confrontés à des demandes de rétribution du service rendu. Cette extorsion frappe les familles modestes d’une sorte «d’impôt» qui davantage leurs revenus. Les effets directs de cette corruption sont les inégalités dans l’accès aux services publics, des services publics plus coûteux et donc moins accessibles et des services publics non ou mal assurés.

– la gestion des finances publiques et du patrimoine de l’Etat : la mobilisation des recettes fiscales (impôts, taxes, recettes douanières) et non fiscales ; la passation et l’exécution des dépenses ; le paiement des dépenses ; la gestion du patrimoine de l’Etat (détournement ou usage abusif de biens de l’Etat ; bradage des biens de l’Etat lors des privatisations d’entreprises publiques ou de réformes ; etc.

– la gestion des ressources humaines de l’Etat : corruption fortement présente à tous les niveaux de la gestion des ressources humaines du secteur public (recrutements, affectations, formation ; gestion des carrières ; etc.).

Ces avantages tirés de la corruption s’apparentent à ce que les économistes ont nommé «rente» à l’origine, c’est-à-dire la rémunération procurée par la simple possession du sol, ce facteur de production «inépuisable et inélastique» qui est «un don de la nature», mais que certains se sont appropriés. Revenu capté par son bénéficiaire, la rente ne rémunère ni le travail, ni le capital, elle n’incite donc pas son bénéficiaire à la création de richesses. C’est en cela qu’elle est jugée contreproductive pour le développement économique et social.

L’intégration des élites de la société civile (dirigeants de syndicats, d’associations, d’ONG, etc.) dans l’alliance initiale a facilité cette généralisation progressive de la corruption dans la gestion des affaires publiques. Cette alliance entre les élites pour servir leurs intérêts de groupe au détriment du reste de la société est le premier pilier de la corruption au Mali.

3.2 La grande toile de réseau clientéliste tissé sur l’appareil d’Etat

La gestion des ressources humaines du secteur public est un domaine privilégié d’exercice de la corruption. Le clientélisme est au coeur de la gestion des ressources humaines de l’Etat : recrutement, affectation ; formation ; gestion des carrières ; etc. Généralement la part du mérite reste limitée dans cette gestion basée plutôt sur d’autres considérations : relations parentales, amicales, politiques et pécuniaires ; etc.

Contrairement à toute attente, le régime de démocratie politique mis en place après la chute de la dictature a renforcé le clientélisme politique au sein de l’Etat et dans la société : achat des votes ; utilisation des agents et moyens de l’Etat pour gagner les élections ; recrutements et promotions faits pour services rendus pendant les élections ; etc. L’extrême faiblesse des ressources des partis politiques et de leurs dirigeants est un facteur important de développement de la corruption dans la gestion des affaires publiques dans un contexte où l’importance des moyens mobilisés est le principal déterminant du résultat des élections et l’accès au pouvoir d’Etat.

Par ce canal de la gestion des ressources humaines de l’Etat, les élites ont tissé une vaste toile de réseaux sur l’appareil d’Etat qui constitue une véritable chaîne de complicité permettant de produire et distribuer facilement et sans risque la rente de la corruption en raison de l’affaiblissement des contrôles (interne et externe) et la garantie de l’impunité. Cette vaste toile de réseaux, et donc la gestion des ressources humaines qui lui sert de support, est le deuxième pilier de la corruption au Mali.

Très bénéfique pour les élites en question, cette toile réduit fortement la capacité de l’Etat à assurer des services publics de qualité : développement de l’incompétence au sein de l’Administration publique et très souvent à des postes stratégiques ; déresponsabilisation et/ou démotivation des agents de l’Etat ; réduction des moyens d’intervention de l’Etat à la mesure des ressources détournées, etc.

En plus de l’inégalité d’accès des citoyens aux postes de fonction publique, cette toile est source d’inégalité d’accès des citoyens aux services publics, la priorité étant donnée aux membres des réseaux, leurs protégés et ceux qui ont les moyens de payer des pots-de-vin.

Nous ne nous étendrons pas davantage sur la corruption dans la gestion des ressources humaines de l”Etat car elle fera l’objet d’une communication spécifique aux Etats généraux.

3,3 Instrumentalisation ou «crise» de l’Etat pour produire la rente de la corruption

II existe tout un dispositif mis en place (structure organisationnelle, méthodes et procédures, contrôle, réglementation, etc.) pour permettre à l’Etat d’assumer efficacement ces fonctions et éviter qu’un agent public ne puisse tirer d’avantages personnels de sa position dans le processus de gestion des affaires publiques. Ce dispositif comporte certes de nombreuses faiblesses que des agents mal intentionnés mette à profit pour servir des intérêts privées au détriment de l’intérêt général.

Par exemple l’étendu du pouvoir discrétionnaire de décision dont disposent les dirigeants de l’Etat à certains niveaux (comme la nomination à tous les postes de responsabilité dans l’Administration publique, dans l’Armée et dans la Justice ; l’octroi d’exonérations douanières ; etc.) fait partie de ces faiblesses. Mais celles-ci sont loin de justifier l’étendue et la gravité des dysfonctionnements constatés dans le fonctionnement de l’Administration publique, de la Justice et de l’Année.

Les règles, méthodes et procédures de fonctionnement de l’Etat sont volontairement violées pour servir des intérêts privés. Ces pratiques des réseaux clientélistes ont gravement miné l’autorité de l’Etat dans l’exercice de ses fonctions pour l’intérêt général au point qu’on parle volontiers de crise de l’Etal.

Mais il s’agit plutôt d’une crise désirée, organisée et/ou tolérée par les élites qui en sont les principaux bénéficiaires. Puisque «kamin ba nièmoko ton filè»3 et «basa bé min chè fè»4, les agents de l’Etat autres que les élites et les citoyens ordinaires se «débrouillent» pour profiter de la situation et acquérir des miettes de rente.

En créant une situation extrêmement favorable au développement de la corruption, cette «crise» de l’Etat, et plus particulièrement celle de l’administration publique et de la justice, est l’un des grands piliers de la corruption et de la généralisation de celle-ci.

3.4 La crise des valeurs sociales

L’attitude de la société vis-à-vis de tout comportement de certains de ses membres détermine largement la perduration et la généralisation de ce comportement. Les actes de corruption n’échappent pas à cette règle. Il est donc permis de penser que le développement de la corruption est accepté, toléré, sinon intériorisé par la société malienne.

La crise de valeurs qui a permis cela fait partie des piliers de la corruption. Nous serons très circonspects sur ce volet ici puisqu’il fera l’objet d’une communication particulière aux Etats généraux.

Tout d’abord les nouveaux riches de la corruption ont réussi à imposer l’argent roi, quelque soit son origine, au sommet des valeurs sociales. En raison de la redistribution d’une partie de la rente de la corruption dans tout le corps social (parents, amis, voisins de quartier, leaders de la société, etc.), les nouveaux riches de l’argent facilement gagné dans les réseaux de la corruption sont célébrés comme des héros par la société, et leur parcours pris comme «success storv».

Plutôt que la réprobation, l’acte de corruption est accepté ou toléré par la société et tous cherchent à profiter de la rente de la corruption dès que l’occasion se présente. Il a en résulté un recul sérieux des valeurs travail, effort, probité, amour de la patrie. etc. La mentalité du gain facile et du «raccourci» s’est installée clans le pays.

Ensuite la conception du bien public selon laquelle il n’appartient à personne et que chacun peut en profiter par tous les moyens s’est généralisé, Dans l’inconscient du citoyen ordinaire, la rente de la corruption n’est donc pas considérée comme du vol et les acteurs de la corruption non plus comme des voleurs, «Foroba mi si ye foraba nion dun»5, quoi de plus normal ? dit-on.

Dans ces conditions, ceux qui ne profitent pas de leurs fonctions dans l’appareil d’Etat pour se servir et servir leurs réseaux en rente de la corruption sont souvent perçus comme des «maudits».

La pauvreté, voire l’extrême pauvreté des populations et la difficulté de s’en sortir par le travail, l’effort et le mérite ont été un terreau très favorable à cette crise des valeurs. La famille et l’école assument de plus en plus difficilement leur fonction de socialisation.

3.5 La faiblesse des contre-pouvoirs et de l’obligation de rendre compte de la gestion des affaires publiques

En démocratie représentative le peuple confie la gestion des affaires publiques à des dirigeants qu’il a choisi librement avec comme contrepartie l’obligation de rendre compte de cette gestion. L’obligation de rendre compte comporte deux dimensions; la diffusion de l’information sur les performances de la gestion publique d’une part, et la sanction positive ou négatives des dirigeants d’autre part.

Le bon fonctionnement de ce dispositif est le garant d’un contrôle populaire sur la gestion des affaires publiques et d’une gestion de ces affaires «en bon père de famille» par les dirigeants. Son mauvais fonctionnement favorise tous les comportements de mauvaise gestion et plus particulièrement la corruption dans le cas qui nous intéresse.

Or ce dispositif fonctionne mal au Mali ; population peu informée sur l’utilisation réelle des ressources publiques et les résultats de la gestion publique ; faible rôle du bilan des dirigeants (élus comme non-élus) dans leur maintien à leurs postes ou leur promotion ; sanctions administratives et juridiques inopérantes.

Généralement c’est la pression des contre-pouvoirs (les mass médias, les organisations de la société civile et du secteur privé) qui garantit le bon fonctionnement de ce dispositif. Or, elle est très faible au Mali soit en raison de la faiblesse des capacités de ces organisations, soit que leurs responsables bénéficient d’une partie de la rente de la corruption. Cette faiblesse des contrepouvoirs et de l’obligation de rendre compte des dirigeants est un autre pilier de la corruption au Mali.


4. Conclusion : des pistes pour une lutte efficace contre la corruption

Il ne fait donc pas de doute que la corruption repose sur des piliers solides au Mali et il serait vain de vouloir lutter efficacement contre elle en s’attaquant séparément à ses manifestations dans les différents domaines de la gestion publique, une démarche qui a prévalu depuis «l’opération taxis» des années 1960 jusqu’à nos jours.

Seules des actions décisives permettant d’affaiblir ses piliers peuvent aboutir à sa réduction significative. De nombreuses recommandations pertinentes allant dans ce sens ont déjà été faites (notamment dans le rapport de la Banque Mondiale) ou le seront dans les communications thématiques à présenter aux états généraux.

Mais, l’approche utilisée ici fait ressortir un facteur déterminant de la réussite de la lutte contre la corruption qui est peu traité en général : la portée de l’impact des mesures proposées sur les piliers de la corruption et donc la hiérarchisation des priorités pour la mise en oeuvre des mesures préconisées. L’établissement de la hiérarchie des priorités doit tenir compte aussi de la facilité d’application des recommandations. Ces questions méritent une étude approfondie que nous n’avons pas faite, mais nous prenons le risque de proposer la hiérarchie des priorités qui suit.

4.1 Première priorité : desserrer la toile des réseaux clientélistes sur l’appareil d’Etat

La corruption n’aurait jamais pu atteindre le niveau de gravité actuel si cette toile n’existait pas. La chaîne de complicité constituée par ce réseau est le premier support de la facilitation et de la généralisation de la corruption.

Il faut donc la casser à travers une réforme de la gestion des ressources humaines qui mettrait le mérite au coeur du recrutement, de la rémunération et de la gestion des carrières des agents de l’Etat. L’audit de la gestion des ressources humaines de l’Etat faite en 2005 a fait de nombreuses recommandations allant dans ce sens. Nous n’en citerons qu’une seule ici compte tenu du fait qu’elles seront examinées en détail dans la communication traitant de la gestion des ressources humaines.

Il s’agit de la réduction du pouvoir discrétionnaire des autorités en matière de nomination et de remplacement des gents aux postes de responsabilité : définition plus précise des profils exigés pour occuper les postes (notamment les compétences requises) ; sélection des agents qui remplissent les critères sur la base d’une compétition et impossibilité de relever les agents retenus sauf cas de défaillance notoire ou de faute professionnelle grave.

4.2 Deuxième priorité : renforcer le contrôle externe indépendant de la gestion des affaires publiques et diffuser largement les rapports des institutions de contrôle concernés

Cette mesure a un impact immédiat: le renforcement du contrôle populaire sur la gestion des affaires publiques et la pression que cela constituera sur les dirigeants pour sanctionner les actes de corruption constatés et prendre des dispositions appropriées pour améliorer la qualité de la gestion publique. Elle renforce donc l’obligation de rendre compte dans la gestion des affaires publiques et ce faisant, affaibli l’un des piliers de la corruption.

Créé dans cette logique, le Bureau du Vérificateur Général est un dispositif essentiel dans la lutte contre la mauvaise en gestion en général, et la corruption en particulier. La reforme envisagée de la section des comptes de la Cour suprême devrait aller dans Je même sens. Que faire pour que leurs rapports puissent impacter au maximum sur la qualité de la gestion publique est une question à approfondir. Le renforcement des contre-pouvoirs que nous préconisons en quatrième priorité nous paraît être la principale réponse à cette question.


4.3 Troisième priorité : reformer l’Administration publique et la Justice

Ces réformes doivent viser un double objectif : rendre les actes de corruption plus difficiles et garantir la sanction des auteurs de ces actes.

Ce processus de réforme est engagé depuis plusieurs années à travers le PRODEJ et le PDI, mais manifestement il piétine. Nous ne citerons ici que deux volets de ces réformes susceptibles d’avoir un impact décisif sur les piliers de la corruption : le renforcement de l’efficacité du contrôle interne (amélioration de la qualité des méthodes et procédures et effectivité de leur application pratique) d’une part ; et toutes les autres mesures relatives à la bonne distribution de la justice d’autre part.


4.4 Quatrième priorité: renforcer la pression de la société sur les dirigeants en faveur de la bonne gestion des affaires publiques

Le renforcement de pression de la société sur les dirigeants de l’Etat en faveur de la bonne gestion est le moyen le plus sûr de réduire et maintenir la corruption à un niveau faible de manière irréversible. Nous fondons ce point de vue sur le fait qu’elle obligera les dirigeants à rendre compte de leur gestion et à s’engager résolument dans la mise en oeuvre des autres mesures de lutte contre la corruption.

Encore une fois, ce point faisant l’objet d’une communication thématique aux états généraux, nous nous contenterons de citer les quelques mesures suivantes allant dans ce sens

– le renforcement des capacités des organisations de la société civile cherchant à inf1uer sur la qualité de la gestion des affaires publiques ;

– le renforcement des capacités des média, notamment celles de la presse d’investigation sur la gouvernance publique ;

– la mesure et la diffusion des performances de la gestion des affaires publiques ;

– le développement du contrôle externe de la gestion des af1àires publiques et la publication des rapports de contrôle en question.


4.5 Cinquième priorité :
affaiblir l’alliance des élites autour de la rente de la corruption

Le desserrement de la toile des réseaux de la corruption sur l’appareil d’Etat déjà évoqué contribuera à l’affaiblissement de l’alliance des élites autour de la rente de la corruption. Avec la gestion des ressources humaines préconisée pour ce desserrement, l’intérêt de cette alliance pour une bonne partie de l’élite civil et militaire de l’appareil d’Etat sera faible.

II existe bien d’autres moyens d’affaiblir cette alliance parmi lesquels figurent

– les mesures rendant la corruption moins rémunératrice pour ses auteurs : la réduction d’impôts et taxes : l’allègement et\ou la simplification de la réglementation et des procédures administratives : etc.

– jouer sur les fissures pouvant exister au sein de l’alliance : l’opposition des industriels aux importations frauduleuses de marchandises ; le souhait de certains grands opérateurs économiques du secteur formel que les autres opérateurs soient soumis aux mêmes exigences qu’eux en matière de prélèvements obligatoires (impôts, taxes, cotisations sociales) ; etc.

28 Novembre 2008